——基于法官绩效的科学管理分析

                 贲丹丹

摘要：绩效管理最初来源于企业管理，其管理理论及方法后被用于政府组织，即用企业家的精神重塑政府。当绩效管理理论在司法部门中推行时，却出现了一些违背司法规律的问题。究其深层次原因系被管理对象工作的性质差别即简单劳动、行使行政权与行使司法权的区别。在我国司法绩效实践中，各级法院对法官绩效评估的做法不一致，也存在着一些违背审判工作规律和法官职业化特点的管理模式，笔者运用管理学理论对现行法官绩效评估机制存在的问题进行了分析，认为除了被管理对象实施行为的性质差别外，我国现行法官绩效考评机制未从法官职业的特性出发，未按照科学管理的要求进行分工、人员分类，且因为价值目的的偏差，导致评估结果运用不当。构建并完善法官绩效评估体系已成为当前进一步提升司法管理水平的重要课题,也是司法改革的重要内容。笔者认为，法官绩效评估作为科学管理的手段是必要非常的，是促进各级法院良性运行，提高司法效率，节约司法成本的重要抓手，在文章的最后一部分，笔者提出了科学管理理论下法官管理机制的构建问题。（全文约9330字）

关键词： 法官管理 法官绩效  绩效评估  科学管理理论  企业管理 行政管理

一、理论基础：绩效管理的起源和发展

绩效管理的起源

企业是绩效管理的发源地。美国古典管理学家，科学管理的创始人弗雷德里克·温斯洛·泰勒，被管理界誉为“科学管理之父”，是提出在企业中运用绩效管理提高生产效率的先行者。泰勒最初是工厂里的学徒，后来升至车间管理员、技师、小组长、工长、设计室主任和总工程师，这样的工作经历使泰勒了解工人们普遍怠工的原因，他试图找到有效的管理方法提高工人的积极性（实行差别的计件工资），并优化工厂的作业流程（标准化），从实践到理论，泰勒提出了一系列的的管理方法和理论。他的管理理论不仅开创了管理实证研究的先河，更使人类的管理从经验上升到科学。这个时期为19世纪末到20世纪初。后西方管理理论大致经历了古典管理理论、行为科学理论、现代管理理论三个阶段。古典管理理论由科学管理理论发展至古典组织理论、综合古典管理理论。

科学管理理论的代表人物法国科学管理专家、“现代经营管理之父”法约尔在《工业管理与一般管理》中以更宏观的的研究把绩效管理从企业推广到了各种人类组织中。法约尔一进入工厂就参加了企业的管理集团，他的理论以企业的整体为研究对象，提出了分工、权限与责任、纪律、报酬、等级系列等十四条管理原则。{C}[2]{C}

古典管理理论家德国人韦伯则提出了理想的行政组织体系理论，主张每一职位有明文规定的权利和义务，形成一个指挥体系或阶层体系。

科学管理理论学家的这些思想在20世纪70年代西方发达国家为整治政府机构臃肿、效率低下而发起的“新公共管理运动”中被推广到政府管理中，即“用企业家的精神重塑政府”。通过引用企业的管理方法实行绩效考核，利用以结果为导向的新管理技术如目标管理、质量管理等，试图通过考核对政府工作人员的表现和实绩进行实事求是的评价，同时考察其工作能力和工作适应性等方面的情况，并作为奖惩、培训、辞退、职务任用与升降等实施的基础与依据。“新公共管理运动” 声势浩大，席卷全球，影响颇深，从根本上动摇了各国政府组织“官僚机构”的根基，向“服务型政府”转变。以美国为例，美国1973年颁布《联邦政府生产率测定方案》，到1981年美国有36个州通过了相关法律，使政府绩效评估走上了法制化的轨道。[3]

与此同时，这项运动也被很多国家如美国、加拿大、荷兰等推及到司法部门，推行以案件质量评估、法官绩效考核、司法部门绩效评估等为内容的考评制度。在美国，各州都成立了类似“司法绩效委员会”的独立机构(Judicial Performance Evaluation Commission (JPEC) )。其职责是在州的范围内对法官的工作业绩进行评估并决定对法官的处分。以加利福尼亚州为例。早在20世纪60年代，美国加利福尼亚州根据加州宪法“第六章，第18条”成立了独立的国家机构“司法绩效委员会”，负责调查法官失当行为与和对法官工作能力的投诉并作出处罚。委员会的职责是依据公众的审查，经过对法官的调查而达到保护公众的目的。委员会的管辖范围包括加州高级法院的所有法官、上诉法院和最高法院的法官，甚至包括退休或辞职的之前实施司法行为的法官、法院专员。如果上诉人员遭到指控，则不在司法绩效委员会职权范围内。司法绩效委员会也无权作出或是改变本该由法官做出的实体裁判，仅是经调查后（在某些情况下举行公开听证会）对法官的司法行为作出评价，并视情况作出处分，该委员会作出的制裁范围有可能从要求遵守保密纪律到免去职务。{C}[4]{C}

国内绩效管理发展情况

20世纪80、90年代，我国开始对公共部门进行粗放式的评估考评。时至今日，尽管各地评估模式不同，但绩效评估作为一种有效的管理手段，在政府部门甚为推广。我国的地方政府和部门借鉴西方政府的评估理念和技术，大胆探索，改革创新，积极开展了各具特色的政府绩效评估工作。评估的内容有如下几类：一是以岗位责任制、目标管理责任制为主要评估内容；二是以效能监察、效能建设为主要评估内容；三是以督察验收重点工作、公共支出绩效考评等为主要内容、四是以公众为主体对政府绩效进行满意度评估、以地方政府领导班子实绩考核等。五是以经济社会协调发展为主要内容的绩效评估。如辽宁省确定了“就业与再就业”、“地区市场总值”、“地区税收收入”等30多项考核指标，并按照指标的重要性、完成难易程度等因素，将指标划分为4档，分别确定不同的权重来对各市的绩效评估。{C}[5]{C}

21世纪初期，绩效考评在实践先行的模式下同样被运用到了我国的司法部门，既有专项评估，如最高人民检察院为全面考评检察理论研究工作绩效，2008年8月14日修订了《关于检察理论研究工作绩效考评办法》；又有以案件质量评估为载体的绩效评估，如最高人民法院于2008年、2011年先后印发有关开展案件质量评估工作的指导意见。

综上，我们可以看到，绩效管理发源于工厂，后走向政府部门、司法部门。在发展的过程中，其内涵不断丰富，价值也不断显现。绩效管理最初达到了提高工人的生产积极性，提高生产效率的主要目的。当政府出现机构臃肿，效率低下的管理危机时，绩效评估运用到行政管理就水到渠成，而当绩效评估作为一项行政管理的手段时，其评估内容不再是简单的可以计件的产品数量，增加了对行使国家行政权内容的考核，并增加了服务对象满意度等内容的测评，绩效评估对于提高政府工作效率、优化行政管理体制发挥了一定作用。当绩效评估运用到司法部门时，其结果运用显得更为重要，不仅跟薪资挂钩，还跟职务晋升、任免有直接关系。而在我国，司法绩效考评特别是审判绩效评估多数是以对案件质量来完成的。包括对上级法院对下级法院的绩效考评、法院内部对各个业务庭的考评及法院内部对法官个人的考评。

二、实践困境：法官绩效评估的现状及存在的主要问题

1、国内法院法官绩效评估现状

全国各地很多法院都有推行法官绩效考评，笔者选取了三个基层院、一个中级法院、一个高级法院作为法官绩效评估的调查样本，这些法院皆发布了完整的法官绩效考评办法。从以上表格来看我国法官绩效考评的特点，具体表现在以下几个方面：

第一，法官绩效评估呈现地域性差异，即使在同一个省份，如表中河南省的两个基层法院，考核的内容也不一样，做法不统一。

第二，法官绩效评估的内容不同。审判是法官的第一要务。很多法院将审判质量效果效率作为考评的重要内容，也占据了比较重的比例，如南乐法院的审判质效计分占80%，四川高院审判质效计分占100%。其他项目考核，主要包括涉诉信访、调研信息宣传，廉政建设、考勤等，这些项目的考核内容及比重在各个院也不相一致。此外，有的法院有针对不同的岗位的人员分别考核，但有的法院未有细分。

第三，法官绩效评估为内部考评居多。不管是成立院绩效考核领导小组或是业绩考评委员会，还是由审判管理办公室来组织评估，都是法院内部的考核。近年来也出现了院外因素介入法官绩效考核的模式，如定期邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、律师和案件当事人，参与法官绩效考核，提供意见。但法院内部考核是常态。

第四，案件质效指标设置不科学。实践中出现了照搬最高人民法院下发的案件质量评估指标，直接将评价法院的案件质量指标来单独考核法官个人，混淆了对院、对人的考核。有的法院甚至自创了上百个率来约束法官。有的法院为防止数字造假设置了指标，如南乐法院的“主要指标误差度”，旨在规范法院综合管理信息系统与司法统计报表明显不符的项数。

第五，法官绩效考核项目漏项严重。首先表现在一些应该纳入考核的项目没有纳入考核，法官应当具有较高的综合素质及熟练的审判技能。如庭审的驾驭能力、与当事人沟通交流的能力等等未在考核中体现。法官绩效考核项目漏项严重还表现为法官很多工作量没有在考核中体现。国内法官尤其是基层法官、青年法官承担了大量审判外的工作，如生态环境审判、少年审判的延伸服务、法律知识宣传，参加公益活动等等，甚至有的基层法官担当着法官和书记员的双重角色，这些工作量未能在考评中体现。

第六，法官绩效考评结果运用迥异。法官绩效考评结果一般纳入法官绩效档案，作为评先评优、竞争上岗、干部推荐的重要依据，有的法院也将考评结果与津贴挂钩，取消考核不合格法官的年度绩效奖金。有的法院将结果作为提升、晋级、确定年度绩效考评等次、年度考核等次的重要依据。也有的法院将结果作为审判绩效考核参考，态势分析、发现问题的监测数据依据，作为调研成果服务审判。

国内法官绩效考评存在的主要问题

首先，各地法院大量运用了行政的管理手段，法官绩效考评呈现行政化趋势。其次，法官绩效考评指标设置不科学，用以评估的统计数据不能完全反映真实审执情况。“唯数据论”、“以数据论英雄”使得考评评估价值取向遭到扭曲，背离了司法规律。再次，法官未分类考评、工作未分类考评皆导致考评有失公平。最后，各地法院未明确法官绩效考评的深层次价值，在考评结果运用时出现了较大分歧。内部评价与外部评价也存在一定的差距。

另一方面，从考评对象法官的角度来看。法官绩效考评的一大功能应该是刺激效应，鼓励法官规范司法，提高效率，节约司法成本。不可否认，考评制度实施开始确实起到了一定作用。但由于“案多人少” 的形势越来越严峻，法官的考评压力越来越大。据媒体调查北京市某一基层法院，由于审判工作的繁重及绩效考核的原因，94%的法官反映心理压力较大；50%的法官认为家庭矛盾的主要原因是工作繁忙、无暇顾家；60%的法官认为工作压力对婚恋造成一定影响。如此审判工作环境对法官的身心健康也造成了一定的影响。据统计，辽宁法院系统患恶性肿瘤、脑中风等疾病的法官有402人，已去世56人。[6] 也有的法官承受不了压力，选择结束生命。

我们可以看到，很多法官考评办法是在2011年前后发布的，而这个时期是全国各地考评案件质量、考评法官绩效的鼎盛时期。经过一两年的运行后，绩效考评在促进司法理念与管理理念更新、降低管理成本、提高管理效能、规范监督审判执行行为、提升法官队伍素质、提高司法绩效、改善司法公信力等方面发挥了巨大作用。但考评的一些弊端逐渐显现，我们可以看到2013年后出现的法官绩效考评办法增加了防止数据异化的一些指标。但是笔者认为，这种做法也不能根本解决绩效考评带来的弊端。近一两年，不管最是最高院还是地方法院，对绩效考评都采取了审慎的态度。2014年12月26日,最高院取消了对地方高院绩效评估排名。提出，除几项必要约束指标外，其他指标作为统计分析、态势运行的参考。最高院在《改革意见》中明确反对任何形式的排名排序做法。

三、原因探析：法官绩效评估的科学管理分析

绩效管理在企业管理、行政管理运行良好，为何运用到司法领域却出现诸多问题。其深层次的原因在于被管理对象工作的性质差别即简单劳动、行使行政权与行使司法权的区别。泰勒《在美国国会的证词》写到,吉尔布雷斯对工人们说：“我要派一位教师在现场教你们我的一套砌砖方法……他不愿意按我的方法砌，或不能按我的方法砌，就得离职。”^{C}[7]{C}这就说明，企业管理的对象的工作只要求工人按照流程操作，不需要经过过多的理性思维劳动。工人的工作量可以以产品的数量计算。而行政管理的对象行使的是国家行政权，它以管理为职能，以维护某种秩序为目标，以效率为价值取向，上下级是命令与服从的关系，行政人员的绩效评估可以以岗位责任制、目标管理责任制为主要内容。而司法权是一种判断权，需要法官发挥主观能动性，根据事实真相，依据法律，作出判断。每一个案件的脑力工作量是不可计算和比较的。故，企业管理、行政管理的理论和技术不能简单照搬运用在法官绩效管理上。

此外，笔者认为，在科学管理的视野下，国内法官绩效考评运行问题的成因分析如下：

第一，评估内容的科学性分析。法约尔认为，劳动分工的目的是用同样的努力却生产得更多更好。工人总是做同一部件，领导人经常处理同一些事物，则对自己的工作就可熟练、自信和准确，从而提高效率。^{C}[8]我国法院普遍将审判质效作为法官绩效的考核项目外，还考核了涉诉信访、调研信息宣传等等方面，任务未分类，工作未定性，法官身兼数项任务，除案件压力外增加了很多其他方面的压力。

第二，考核指标的科学性分析。如前所述，每一个案件的脑力工作量是不可计算和比较的。以结案数或是结案率计算工作量，显然不能正确反映法官实际付出的劳动。另，法官跟书记员的岗位职责是不同的，有的法院有针对不同的岗位的人员分别考核，但有的法院未有细分,人员未分类也导致了考评的不科学性。

第三，考核内容漏项问题分析。泰勒提出，应当挑选第一流的工人。法官也应该是品德端正、生活经验丰富、法律专业素养较高的优秀人才。故庭审的驾驭能力、裁判文书的撰写能力、与当事人沟通交流的能力等等体现法官综合素质及专业技能的项目应该在考核中体现。法官绩效考核项目遗漏的法官其他审判延伸工作量也应该在考核中体现。

第四，考评结果运用分析。考评结果运用反映了绩效管理价值和目的。企业管理理论的目的是提高劳动生产效率。行政管理的价值目的出现多元化，如效能监察、效能建设、经济社会协调发展等，其最终目的也是提高行政效率。目前各地法院对司法管理的目的不明确，很多法院将司法管理与企业管理、行政管理相提并论，目的单一，即为解决“案多人少”的矛盾，提高办案效率，将法官作为一般行政管理对象管理，下任务、考核排名排序，忽略了司法权的公正价值。

四、路径选择:构建科学的法官管理机制

1、法官科学管理的必要性

对于绩效评估，理论界存在诸多反对的声音，认为利用绩效管理手段非但不能提高审判效率，反而影响了司法独立和司法公正，如苏力在《审判管理与社会管理—法院如何有效回应“案多人少”？》一文写到：“法院目前采纳的诸多审判管理具体措施，固然有保证司法公正和便民利民的追求和效果，客观上也有刺激诉讼消费的作用，因此很难真正缓解“案多人少”，并保证司法公正和司法为民。”{C}[9]{C}。全国人大常委、山东大学校长徐显明在提及中国司法改革若干问题时，就附带提到，对司法绩效的评价，只能以正义为标准，或者正义为先，“一旦义利倒置或者以利灭义，司法就会迷失自我，异变为功利的机器。”{C}[10]{C}

司法实践中也存在反对的声音。尤其是近一两年来，绩效评估的弊端逐渐显现，绩效评估陷入困境。有的法院暂停了审判质效考评。江苏高院微信公众号发布了《暂停审判质效考评后我们做得更好》的调研报告，称,在执行考核10多年之后,徐州中院暂停了针对两级法院、一线法官分别设置的60多项审判绩效考核指标,获得了绝大多数院庭长和一线法官支持。{C}[11]{C}

笔者认为，暂停质效评估不等于放弃审判管理。法官作为行使国家审判权的特殊群体，不能出现管理的真空。从绩效管理的发展脉络来看，每次管理理论的更新都是管理的进步，对当时的社会经济发展都发挥了一定的促进作用。面对“案多人少”的现实，运用科学的司法理念，对法官绩效做出正确的评估，构建科学的法官管理机制，以促进各级法院良性运行、减少司法资源浪费、提高司法效率、满足广大人民群众的司法需求是非常必要的。

2、构建科学的法官绩效管理机制

运用科学的管理理论构建科学的法官绩效管理机制是当前司法改革的重大课题，也是“牵一发而动全身”的改革事业。法官的选任是管理的前提，分类后的司法人才及合理分配后的工作任务，才能是绩效管理的评估对象，才得以保障公正、提高司法效率。绩效评估的技术和评估结果也应该改革。当前必须做好以下几个方面的工作：

首先，优化法官选任和任期制度。泰勒提出，为了提高劳动生产效率必须为工作挑选第一流的工人。法官的选任应该确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选。法约尔提出，一个人要适应他的新职位，并做到能很好地完成他的工作，这需要时间，还得假设他具有必要的能力{C}[12]{C}。能力是前提，选任后须磨合一段时间才能正式上岗。法约尔又提到，即使假如他这种启蒙刚结束或还没结束就又换地方了，他就没有时间提供很好的服务。{C}[13]{C}法官职业须有一定时间的任期，不可随意调岗。

其次，合理确定并分类被管理的工作任务。管理学家韦伯提出，理想的行政组织体系理论是将全部活动划分为各种基本的作业，作为公务分配给组织中的各个成员。各种公职和职位是按照职权的等级原则组织起来。组织中人员的任用完全根据职务上的要求，通过正式考试或教育训练来实行。法约尔在科学管理理论中也提出了“分工”理论。办案法官的主要职责是案件审判，调研、信息、宣传工作等应有专人负责或主要负责，办案法官提供素材的工作模式，不应该列为法官考评的项目。法官的各项审判工作也应该细化。审判工作除了以案件类型刑事、民事、行政分类外，其工作任务也可细化。比如民事审判中应诉材料制作、开庭材料制作、庭审记录、卷宗装订、开庭审理、案件合议、裁判文书制作等等。

再其次，改革人员分类制度。审判工作繁琐，除了明确各流程的工作任务外，还要挑选完成工作任务的适合人员，并根据任务的性质对人员进行分类。确定人员后在其基础上明确权力和责任范围。权责是应用奖惩的基本条件，是考评结果的来源前提。法官绩效考评应该根据人员分类分别考评。最高人民法院在改革意见中提出了主审法官、合议庭办案、法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员辅助的观点。

再次，构建科学法官激励机制。管理学上的刺激原理马蝇效应（Horse Flies effect）讲述的是再懒惰的马，只要身上有马蝇叮咬，它也会精神抖擞，飞快奔跑，意喻刺激得当会得到理想的效果。中国法官普遍感觉压力大，法官人才流失严重。付出与报酬不成比例，此外还要承担沉重的案件责任。法官绩效考评有一项重要的目的就是评选出优秀的法官并给与一定的物质及精神上的奖励，如奖金、职位晋升，也可以是实物津贴、福利设施、荣誉满足等等。相反，如果测评反映出法官有不适应岗位的项目，必须离职离岗，或培训后上岗。

最后，完善专业化考评制度。工作任务和法官类型分类后，法官的考核主要是对一线办案人员的考评。其考评的内容应该以案件质效为中心。主要考评案件质量、效率、效果的重要指标，比如案件审限、归责于法官自身的错案追究指标等，指标不宜过多，应弃除不能正确反映法官工作量的考评。在考评技术上，合理确定阈值，可以采用无量纲化的技术消除各个指标间的计量差别。应该把体现法官综合能力、专业技术技能的指标纳入考评。建立院外考核模式，定期邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、律师和案件当事人，参与法官绩效考核。

结语

 法官绩效考评是管理法官的重要手段，但不是唯一的手段。从现行法官绩效考评实践来看，我国的法官管理制度的构建要从法官的选任、分类改革开始，并施以更加科学的激励措施，考评制度，以维护各级法院的良性运行，改良司法环境，保障法官职业。笔者曾是绩效管理兴起时期审判管理办公室的绩效评估人员，后在中级法院及基层院一线办案。由于所在法庭的受案范围广，笔者曾办过各种类型案件，如刑事、民事、行政的一审、二审，再审审查等，笔者不敢堪比泰勒从工作经历提炼到管理理论的高度，本文仅是笔者发表的对法官绩效评估特别的、切身的感悟。

                  （作者单位：福建省三明市中级人民法院）

参考资料：

1.    http://www.ncsc.org/Topics/Judicial-Officers/Judicial-Performance-Evaluation/Resource-Guide.aspx（National Center for State Courts，NCSC）美国国家州法院中心官方网站。

2.    http://www.judges.utah.gov/美国犹他州司法绩效委员会官方网站。

3． 公丕祥主编：《审判管理理论与实务》，法律出版社，2010年出版。

4．理查德·A·波斯纳(Posner·R·A·),张海峰、胡建锋译：《卡多佐:声望的研究》，中国检察出版社，2010-09出版。

5．夏书章：《行政管理学》，中山大学出版社，2008年版。